都心が震源の場合、、住宅が被災すると予想される都民の１割以上にあたる２７万人分の避難所が不足。また東日本大震災を機に、対策の見直しが進められている「帰宅困難者」を含めると、試算では約１３０万人分以上の新たに避難先の確保が必要になる。すでに公共施設の収容能力は限界で、各区は今後、企業や商業施設、ホテルなどに受け入れ協力を求める。
都の被害想定では、首都直下地震の発生で、２３区内で自宅を失うなどして避難所生活を余儀なくされる住民は計２３９万人と推計。しかし、足立、大田、目黒など１１区では、小中学校などの公共施設をすべて活用しても、計約２７万６０００人分が足りない計算だ。
一方、公共交通機関がストップすることで自宅に帰れない帰宅困難者は推計で約４４８万人。これまでは避難所を利用することは想定していなかったが、東日本大震災では、交通手段がなくなった人が、区などが住民向けに指定する避難施設に殺到した。
震災後、都などでは民間企業に対し、地震発生後は従業員を３日間程度、会社にとどめて帰宅させないように求めている。しかし、都内では観光や買い物などで訪れている人が多く、こうした人が身を寄せる避難先の施設提供が問題として浮上していた。
国の調査では、震災があった昨年３月１１日、首都圏にいて帰宅できなくなった人の３２％が「買い物などの外出中」だったことが判明。各区などの試算では、少なくとも１００万人以上が避難先がないことがわかった。